发表时间:2016-06-13 来源:清华大学创新发展研究院
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从产业政策迈向竞争与创新政策

从产业政策迈向竞争与创新政策

刘涛雄  张永伟

当前中国正处于跨越中等收入阶段、发展转型和结构调整的关键阶段,从其它国家的发展经验来看,这个阶段往往也是产业政策的目标内容手段和实施方式的转型时期。本研究正是在这一背景之下,探讨中国产业政策是否需要转型和应该如何转型?

本研究首先从政策主体、政策工具和政策目标等多个范畴出发,创建起一种基于“竞争—创新”的政策分析框架,并通过对政策进行维度分解,探讨政策各要素之间的微观互动,从而建立起分析产业政策的逻辑体系。在此框架之下,本研究对中国产业的现状,效果与问题进行了梳理,特别选取了钢铁、芯片、高铁、页岩气、动漫、生物医药等典型产业政策,对其历史演变、现状与问题进行案例剖析。

本研究还对日本、韩国、美国、法国等多个国家产业政策的演进与转型的典型经验进行了分析归纳。在这些研究的基础上,本课题提出,当前中国产业政策转型的核心议程是从产业政策迈向竞争与创新政策。这既是带有一般性的国际经验,符合经济增长和产业发展的内在规律,又是中国发展阶段变化、增长动力转化、进入新常态的必然要求。

完成这一产业政策转型,需要“从以产业扶持为主转向维护竞争和促进创新”的产业政策目标转型、“从挑选型政策转向普适型政策”的产业政策手段转型、“从行政批文转向行政立法”的产业政策组织与程序转型、“从政府主导转向第三方评估”的产业政策绩效评价转型。我国产业政策能否有效实现这些转型在很大程度上决定了中国经济的长期增长前景和“创新性国家”建设的成败。

政策、创新与竞争

  基本框架:“竞争—创新”分析框架

  作为一种行政干预手段,产业政策对竞争和创新会有不同程度的影响。我们从理论角度分析政策、创新与竞争,并提出了一个基本的分析框架:即以竞争为水平要素,创新为垂直要素,将产业政策的影响划分为九个象限,产业政策最理想的效果应该既能促进创新能力的培育,又能促进竞争。

 “竞争—创新”分析框架

 产业政策:现状与问题

中国产业政策存在的问题:

  产业政策失灵现象时有发生,我国的产业政策表现出更多的无效用甚至负效用特征。由于与市场准入、项目审批、供地审批、金融贷款、强制淘汰等方面的直接关联,我国的产业政策从政策目标到政策手段都表现出强烈的管制性、替代性与选择性特征,即直接干预市场,以政府行为取代市场机制以及扶持大型集团企业。

  “创租”与“寻租”现象严重,政府行政系统和产业政策对象的自身利益在相当程度上决定着产业政策的执行状况。产业政策从制定到落实从来就不是一个静态的先后顺序问题,而是在我国特殊的制度安排框架中的政府层级关系和地方政府属性背景下,不断被扭曲和异化。

  严重干预微观经济主体运行,政府在制定与实施产业政策过程中, 最重要的任务应是在推进市场化为主的经济体制改革进程中,有效构建推进市场经济体制运行的制度框架与微观基础,最大程度地激发微观经济主体的活力与主观能动性,而不是干预市场运行、限制正常市场竞争。

  忽略协调竞争秩序,在这种政策环境及其导向下,一些地方政府以《国务院关于促进企业兼并重组的意见》等纲领性文件及一些部门性产业政策作为促进所辖区域企业兼并重组的政策依据,以“优化资源配置,产业优化升级和企业组织优化整合”为目标,大力推进企业兼并重组、提高产业集中度,导致一些地区部分行业格局出现重大改变,争议颇大。特别是在企业兼并重组过程中的一些不尊重企业独立法人主体地位、不尊重产权、不尊重企业意愿等一些不规范的做法,引起诸多批评。

  产业政策体系多层级,产业政策体系的多层级和产业政策多主体的性质,使产业政策的制定和实施,受到中央政府、地方政府和企业等多个行为主体的影响与制约,利益关系复杂。这往往也导致政策效果难如人意,甚至事与愿违。

从我国产业政策的实效看,产业政策目标和实际效果之间存在着明显偏差。产业结构层次低、地区产业结构雷同的问题并未从根本上解决。产业组织结构不合理,主要工业行业的集中度在下降,中小企业发展环境不宽松。产业技术进步同发达国家相比有很大差距,引进国外先进技术的吸收、消化、创新能力不强,一些高新技术产业的发展同某些发展中国家相比差距也不小,如IT产业已经和同样是发展中国家的印度形成差距。区域经济发展不平衡的问题仍然十分突出等等。所有这些,都说明我国产业政策的失效现象是存在的。

 国际经验

  美国:

  美国政策的实施主体是由党派的执政与在野而发挥其影响作用,政策目标的核心是为产业发展创造条件,其政策工具主要转向秩序导向,政策功能则表现为产业长期创新能力培育的创新政策与维护良性竞争环境的竞争政策层面,实施手段多以间接为主。美国产业政策调整的主要取向:产业政策的重点从放在传统工业产业向新兴工业产业调整;产业政策的辩论从意识形态对立向被越来越多的人所接受;产业政策的效果从短期政治利益向产业创新长远目标转型。综观美国产业政策的实践,我们可以得到以下重要启示:产业政策仍是一国提升产业国际竞争力的重要手段;产业政策的政府干预应具适度性和较高的法律效力;产业政策须具有不断被修正及动态调整的响应能力。

  日本:

  日本产业政策经历了这样几种转型:一是从政府直接干预转向间接引导、增强市场在资源配置中的作用。二是从改善供给、增加出口转向刺激需求。三是从培育有“比较优势”产业转向培育“竞争优势”产业。四是从产业政策为主转向产业政策与竞争政策并举。日本产业政策转型及对日本产业政策的反思启发我们,对于通过实施产业政策实现“经济赶超”的后发国家而言,必须非常注重协调政府干预与市场调节、产业政策与竞争政策的关系,并且要营造出能够激励企业进行自主创新的社会环境。只有这样才能避开“中等收入陷阱”和“比较优势陷阱”,实现经济的可持续增长。

  韩国:

  如何转型:产业政策从直接干预转向立法确定;产业政策从注重传统产业转向注重战略产业;提出重点发展绿色产业的产业政策;从扶持企业集团转向对大型企业集团进行改革;充分考虑顺序发展与产业发展规律;注重创新机制的利用。转型成效:文化产业异军突起;新能源产业迅猛发展;韩国产业结构进一步优化升级,韩国产业政策转型后,电子信息产品成为主导,韩国成为世界第三大半导体生产国。存在问题:大企业集团问题重重;企业对产业政策过度依赖。启示:转型是不同发展阶段的必然要求;转型是政府的自我革命;转型根本是市场秩序的重建;转型目标是催生新产业革命。

  法国:

  法国战后工业结构的迅速调整离不开政府政策的推动,而比起其它的资本主义强国,法国的经济也更具有较强的政府干预色彩。法国的产业政策主要由中央政府进行主导,地方政府不制定较大的产业政策。始终贯彻以国家计划为核心的产业政策;扩大国有化,构建以国有企业为主的产业政策。

  启示:

  (1)法国的产业政策并不是简单的直上直下式的命令性政策,它其实更多地寻求各级市场、各个经济领域的协调配合。

  (2)法国设立了很多行政手段来履行产业政策,并逐步地将其转化为有法律效力的规章制度来更好地完善其产业政策的实施,同时也使得其发布的竞争性政策与保护性政策可以很好地并行不悖。

(3)法国注重结合国内外经济形势及本国自身发展特征,确定优先发展行业及限制性发展行业,并运用财政、税收、信贷等多种政策手段,不断提升其市场的竞争与活力。

  产业政策转型建议

  首先,政策目标转型:从以产业扶持为主转向维护竞争和促进创新。虽然传统产业政策突出以产业扶持为主,对促进我国经济增长和产业结构调整发挥了重要作用,但随着市场体制的不断完善,其弊端逐渐显现出来,产业发展不平衡、技术进步乏力、环境污染加剧等问题,已严重制约着我国经济的可持续发展。因此,随着经济体制改革和政府职能转变,产业政策目标转型应当从以产业扶持为主转向维护竞争和促进创新。

  第二,政策手段转型:从挑选型政策转向普适型政策。产业政策在世界各地普遍存在,在政府主导型的中国经济发展模式进入转型之际,产业发展过程中由于信息外部性和协调外部性而存在一定的市场失灵,产业政策的功能是在产业发展过程中弥补市场不足、矫正市场失灵,其立足之基在于市场机制充分发挥其在资源配置方面的基础性作用。因此,我国的产业政策手段转型,其核心已不在于讨论要不要产业政策,而是产业政策的施政如何能以“市场强化型”的方式来弥补市场不足、矫正市场失灵,而不是代替市场去主导资源配置,其最佳取向是从挑选型政策转向普适型政策。

  第三,政策组织与程序转型:从行政批文转向行政立法。自1989年国务院颁布《产业政策大纲》以及《关于当前产业政策要点的决定》以来,我国出台并实施了大量的产业政策。基于中国实践经验,我国产业政策的组织与程序因其自身特色的行政土壤或行政环境,形成了国家每个部办委局都能以“行政批文”,分散式颁发各自产业政策的历史格局;而现行体制模式下的行政首长负责制,因其权力的过于集中,他们基本上集政策问题的提出者、政策制定者、政策操纵者于一身,在产业政策的提出、制定、执行等各方面起着举足轻重的作用,各种重大决策长期缺少公众参与,致使行政手段在产业政策中所发挥的作用也超出了预期范围,很难保证政策的合法有效。因此,加快产业政策组织与程序从行政批文转向行政立法转型,已是大势所趋。

最后,政策绩效评价转型:从政府主导转向第三方评估。深入梳理评估改革开放以来制定的产业政策所发挥的绩效、存在的问题以及问题产生的原因,准确衡量和检查包括产业政策对经济发展的长期影响,以及具体产业的产业政策对促进产业发展的正向与负面作用等,进一步完善监测产业政策与宏观经济的动态相关决策关系执行活动的成本效益情况,是确保在后续的竞争与创新政策制定过程中主动吸取教训,并尽可能地降低其政策的负面效果,实现竞争与创新政策科学决策的关键举措。因此,为了解决我国产业政策决策中长期存在的制定不清、实施不力、效果不明等问题,确保竞争与创新政策的科学性、权威性和有效性,并推动政府治理能力的不断提升,必须加快推动产业政策绩效评价从政府主导向第三方评估转型。